¿Qué son los Presupuestos Generales del Estado?

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El temporal nos ha recordado que llega el invierno, que el año se acaba. Es tiempo de dulces, de reencuentros familiares, de mirar hacia atras con nostalgia o de evaluar como nos han ido estos doce meses. Y, desde luego, es un momento clásico para hacerse uno mismo promesas de cara a los próximos 365 días. Curiosamente, y desde el plano económico, también es tiempo de presupuestos, que vienen a ser algo así como esos propósitos de los que hablamos. Y entre los distintos tipos de presupuestos destacaría los Presupuestos Generales del Estado, que son nuestro concepto económico de la semana.

Para empezar bien diría que su nombre me parece desafortunado. Los Presupuesto Generales del Estado son los Presupuestos de la Administración central, y es que tan Estado como la misma son las Comunidades Autonómicas o los Ayuntamientos. Por tanto, los definiría como la programación del conjunto de ingresos y gastos previstos para dicha Administración Central en un año natural dado. Dicha programación, dicha previsión, tiene, un doble plano, material y formal.

Materialmente, desde un punto de vista económico, supone recoger por escrito la que va a ser la política fiscal del Ejecutivo para dicho periodo. Y es que la política fiscal se hace tanto desde el punto de vista del gasto, de la inversión, como desde el punto de vista de como financio dicho gasto. Se hace política fiscal, y con ella política económica, y en resumen, política con mayúsculas, al determinar que partidas son primadas a la hora de soltar dinero y cuales no. Se hace política tomando decisiones a la hora de hablar de tributos, de impuestos, de ventas de activos públicos o de emisión de empréstitos. Y, aunque para el ciudadano común es árido, en los PGE del se recoge la verdadera política que tiene prevista desarrollar dicha Administración, no la que nos vende a través de sus canales de comunicación, asi como debe ser coherente con un cuadro macroeconómico previsto para el Gobierno para el año venidero (sobre este punto habría mucho que hablar).

Esta política fiscal ha cobrado, en nuestro país, mucha más importancia en los últimos años de la que ya tenía, ya que la UEM, el papel del Banco Central Europeo, ha acabado con las prerrogativas que tenían los Gobiernos en política monetaria (a través de los supuestamente independientes Bancos Centrales nacionales). Por tanto, y aunque en materia de competencia, formación, etc, aún podría hacer mucho, quizás los resultados más inmediatos y poderosos se siguen obteniendo a través de la política fiscal. Y su máxima representación son los PGE.

Los PGE son usados a modo de bomba, bien para estimular o complementar la demanda, bien para restringirla, siguiendo modelos keynesianos. Así, cuando la economía se resiente, cuando la demanda privada se hunde, se recurre al gasto público, a cebar el sistema, cayendo en situaciones de déficit, de ingresos inferiores a los gastos. Dicho déficit, o bien se compensa recurriendo a endeudamiento (hasta donde dé de si) o bien por la venta de activos. Por contra, la cuando la economía esta recalentada se recurriría a presupuestos restrictivos, a superávit, drenando el consumo, por ejemplo, y guardando para esos años venideros.

Personalmente, le encuentro muchas limitaciones y peligros a estas práctica, y no comparto todas sus asunciones. De hecho, y por experiencias pasadas, los Gobiernos formalmente han intentado introducir limitaciones a las alegrías presupuestarias, a los déficits insostenibles. Han preferido autocensurarse antes de que lo hagan los mercados. Tomemos el caso de las limitaciones de deficit publico, que por razones de armonización marca la UE a sus socios, aunque luego, en la práctica la UE sea como una madre (consentidora). Otro tanto ocurre en España con la Ley de Estabilidad Presupuestaria, del Gobierno Aznar. Una Ley que, generalizando, prohibía el deficit, acabo siendo reformada bajo el impulso del socialista Sobles para decir que si, que bueno, que el equilibrio presupuestario se había de obtener, pero no fijándose en el ejercicio presupuestario (dato cierto) si no en el ciclo económico (ejem).

Desde el punto de vista formal son una Ley, una Ley impulsada por el Ejecutivo, que la de ha de desarrollar, pero que por su propia naturaleza debe ser sancionada por las Cortes. A este respecto os recomiendo la lectura del artículo 134 de la Carta Magna: el Gobierno los elabora, las Cortes los aprueban y se han de consignar todos los ingresos y gastos del sector público estatal así como los beneficios fiscales, no pudiéndose crear impuestos pero si modificar los existentes si así lo prevé una Ley.

Como os podéis imaginar los PGE son sumamente extensos. De hecho, existe el peligro, para la seguridad jurídica, que se cuelen muchísimas materias no estrictamente presupuestarias. El Tribunal Constitucional ha intentado frenar dichas alegrías normativas. Como resultado, lo que se ha hecho es desplazar a otra Ley paralela aquellas materias que aun siendo instrumento de política del Gobierno, su inclusión en la Ley anual de Presupuestos pudiera ser discutida, tal como decía la Ley 41/94 de PGE. Reconocía, un año más tarde, la naturaleza de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, cuyo objetivo era, “la adopción de medidas legislativas de diversa índole que coadyuven al cabal cumplimiento de los objetivos económicos previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994”. Se trataba de la primera Ley de Acompañamiento.

El problema de estas Leyes de Acompañamiento, que se han generalizado desde entonces, no sólo en el ámbito de la Administración Central, es doble. Por un lado, formalmente muchas veces se aprueban por Decreto Ley, una modalidad por razones de urgencia que no contribuye al debate necesario, que de algún modo lo hurta al Legislativo. Por otro son cajones de sastre, amalgamas de disposiciones muy diversas, sumamente heterogéneas, que hacen peligrar la seguridad jurídica. De hecho, y en mi modesta opinión, la Ley de Economía Sostenible que defiende el actual gobierno socialista no deja de ser una Ley de Acompañamiento.

Más información | Noticias Jurídicas, Ley General Presupuestaria
En El Blog Salmón | ¿De dónde obtienen su financiación los estados?, Presupuestos

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